Autor: Gabriel Guinle

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En América Latina, y particularmente en Argentina, el acceso a la información pública y la denominada economía de la información se han convertido en dos conceptos que experimentaron un amplio desarrollo en años recientes y común conocimiento  

En tal sentido, mediante una combinación de ambos conceptos, es posible definir y desarrollar una teoría económica del acceso a la información pública.  

Sin necesidad de incursionar en una búsqueda exhaustiva, podemos encontrar acciones tendientes a estos conceptos, por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue uno de los primeros en calificar y/o reconocer al concepto “acceso a la información pública” como parte integrante del derecho a la libertad de expresión, es decir consolidándolo como un derecho humano.  

Paralelamente la denominada economía de la información ha se ha concentrado en el problema de la información dispar o desproporcionada entre la sociedad y el estado.  

Desarrollo del caso  

Es el momento de dar presentación formal al objeto de este documento. Podríamos interpretar que el Estado y la Sociedad celebran un contrato basado en considerar que la profesionalidad del Estado, lo habilita para abordar aquellos asuntos de la Sociedad como las cuestiones de carácter público  

Max Weber hace hincapié en que el político debe tener tres cualidades: a) La pasión, b) El sentido de la responsabilidad y c). La mesura. La primera de ellas se refiere a su entrega a la causa, no significa que la pasión transforma al hombre y lo transforma en político en político, sino que éste se pone al servicio de la “causa”, al dios o al demonio que la gobierna. En cuanto a la responsabilidad, refiere a que la causa constituya “la brújula” que guie su acción. Finalmente, con relación a la mesura, una cualidad psicológica decisiva del político comprende a la “capacidad para dejar que la realidad actúe sobre uno sin perder el recogimiento y la tranquilidad”, es decir, esta cualidad se orienta a evitar la ausencia de tranquilidad frente a la realidad, manteniendo distanciados los hombres y las cosas. 

Asimismo, cabe destacar que este contrato no implica una delegación total, sino que solo se orienta al compromiso que la Sociedad asume de controlar al Estado. Este control tiene como objetivo lograr que el 

Estado se ajuste su comportamiento a: 1) Dar cumplimiento a este contrato 2) Dirija sus esfuerzos a alcanzar objetivos públicos en lugar de satisfacer intereses de tipo individual / privado.  

Es una buena oportunidad para adentrarnos en el concepto de “información asimétrica” entre la Sociedad y el Estado. En tal sentido, Joseph E. Stiglitz y Richard J. Arnott explicaron que los problemas de selección adversa y de riesgo moral, es así que la Sociedad desinformada o carente de información completa sobre el accionar del Estado asume un riesgo. 

Ejemplos de riesgo moral podemos encontrarlos cotidianamente en las prepagas. El seguro médico tiene problemas de selección adversa y de riesgo moral. El seguro reduce los incentivos de los individuos para cuidarse y para no utilizar excesivamente los servicios sanitarios y las empresas aseguradoras pueden aumentar más sus beneficios asegurándose de que solo cubren a los más sanos que aumentando su eficiencia.  

Otro ejemplo típico es aquel que se constituye en un importante motivo por el que existe la seguridad social. Si el Estado proporciona considerable ayuda a los ancianos indigentes porque no han ahorrado para la jubilación, los individuos tendrán insuficientes incentivos para ahorrar para su propia jubilación.  

De esta forma podríamos concluir que el manejo de información privilegiada y exclusiva del Estado de cierta forma puede producir consecuencias adversas para la Sociedad.  

Un flagelo que recorre la región de América Latina, y me particular Argentina, es aquel referido a las prácticas de corrupción que involucran funcionarios estatales (públicos) haciendo uso de la información y del poder del Estado con el objetivo de alcanzar beneficios de orden individual (privados) en lugar de abordar la resolución de problemas públicos y ajustar su comportamiento frente a este contrato entre la Sociedad y el Estado.  

Podríamos pensar a priori, en algunas alternativas de resolución que podría decirse, se convierten en un “paliativo” contra el riesgo moral. A modo de ejemplo podrían mencionarse aquellos organismos de contralor instituidos y que posean representantes de la oposición política imperante. Otros medios que podrían constituirse en soluciones, a veces de carácter limitado, es otorgar premios que retribuyan una eficiente y eficaz gestión gubernamental.  

Finalmente, el acceso a la información pública puede convertirse en un medio muy eficaz para controlar desde un punto de vista cívico ejecutado sobre el Estado para lograr ajustar el comportamiento del Estado a este contrato (vinculo existente) celebrado entre ambos. 

Podríamos animarnos a definir a la “información pública”, de acuerdo a este acuerdo “contrato” entre la Sociedad y el Estado, como aquella “información cuya interpretación social permite al Estado adecuar su conducta al interés de la Sociedad”  

Pensado de esta manera, es fácil ver que, de acuerdo con esta definición, el Estado no es completamente eficaz para autoajustar su conducta. Por ello, considerando desde un punto de vista técnico, la definición se ajustaría a este concepto “Información que una vez interpretada por la Sociedad es de utilidad para el Estado, y este ajuste su conducta al acuerdo / “contrato” Sociedad/Estado.” 

En resumen, puede concluirse que bajo el modelo de Sociedad / Estado, la información pública responde a dos ideas fundamentales:  

i) La interpretación de la Sociedad  

ii) La utilidad del Estado.  

A su vez, la interpretación de la Sociedad queda sujeta a la probabilidad de que sea de utilidad para el Estado. Por su parte la utilidad que hace el Estado depende de la probabilidad de que éste ajuste su comportamiento al acuerdo Sociedad / Estado.  

Conceptualmente, el Estado, con el fin de proveer su funcionamiento, produce información. Va de suyo, que para que esta información ofrecida tenga una demanda aceptable, no solo el Estado debe tener acceso y conocimiento a ella, sino también la Sociedad. Si no fuera así aquello con que se cuenta es información de “uso interno”, pero no “pública” de demanda social.  

Si se optara por mejorar la interpretación de la Sociedad, es posible que el Estado realice una reducción en el costo de acceso a dicha información para la Sociedad, tanto aquel vinculado con su interpretación como aquel relacionado a mecanismos de tipo burocrático. Es decir, es como que el Estado debe ser “creativo” y tomar la posición de la Sociedad por un instante al ofrecer la información pública. Cuando menor sea el costo de acceso, mayor la demanda social.  

Una vez puesta a disposición de la Sociedad, el Estado podrá conocer su utilidad, y de esta manera haciendo uso de este efecto de “retroalimentación”, le es posible que alterar y ajustar sus objetivos y medios.  

A estas instancias, muchos se preguntarán más acerca de las características del acceso a esta información, ante lo cual podría decir que esta idea parte de la hipótesis de considerar que la información pública se ofrece en cantidades inacabables, por los menos en el corto y mediano plazo, asimilable a una oferta “perfectamente elástica”.  

Por otro lado, la interpretación que haga la Sociedad de dicha información no puede estar destinada a privados, debe ser recíprocamente útil para el Estado para que este último pueda modificar su comportamiento a los objetivos de la Sociedad.  

Resulta fácil de advertir, que las partes participan de una estrategia “creativa o ingeniosa” de intercambio de roles, que podríamos asociar al criterio de “Role of Assumptions” de John Harsansyi y Reinhard Selten. En su obra “A General Theory of Equilibrium Selection in Games”, al tratar los Juegos con Información Incompleta,1.5, Chapter1, describe esta estrategia de la siguiente forma: “By constructing suitable probabilistic models, we can produce games with any desired distribution of knowledge and ignorance among the players and can study how alternative informational assumptions will change the nature of the game. We can learn how a player can infer some pieces of information originally denied to him, by observing the moves of players who already possess this information, and also how a player can optimally convey information to other players or optimally withhold information in accordance with bis own strategic interests”. 

La teoría de los juegos se fundamenta en un principio de racionalidad. Cada jugador (player) además de jugar para ganar, supone que su adversario también jugará para ganar y viceversa. De esta forma, cada 

jugador, decide como procederá, “asumiendo” la posición de su oponente. (v.g, si A decide ejecutar α, evaluará cómo reaccionaría su adversario B. Al colocarse en la posición de B, piensa además que movimiento asumirá B que llevará a cabo A, basándonos en un criterio de razonabilidad. 

Bajo este criterio, cada jugador/player (ciudadano / funcionario público) posee la misma probabilidad de ocupar la posición del otro, es decir son intercambiables.  

Es estrategia permite considerar a la información pública ofrecida por el Estado a la Sociedad desde un punto de vista social (de utilidad para el Estado) y recíprocamente desde el punto de vista público (interpretación de la Sociedad).

Asimismo, permitirá resolver a un Estado asociado un manejo críptico de la información pública y recíprocamente el desinterés social en el funcionamiento estatal.  

Finalmente, ambos jugadores encontrarán un punto de equilibrio en un juego que pueda balancear los costos involucrados. Es decir, cuanto menor sean el costo de interpretación y el costo burocrático que impone el Estado a la Sociedad menor será el costo de acceso a la información que tiene la Sociedad, y por lo tanto, incrementará la demanda de información pública.  

Estrategias contra la corrupción frente a la política pública  

La programación lineal ha modificado la forma de resolver los problemas de optimización incorporando restricciones en forma de desigualdades, aunque el objetivo principal este proceso refiere a maximizar o minimizar.  

Bajo la teoría de los juegos esta idea es alterada encarando el problema en encontrar un máximo entre un conjunto de mínimos.  

Podemos definir un juego como una situación en la cual dos o más jugadores (players) se enfrentan en busca de objetivos o metas opuestos, es decir no todos pueden cumplirse de manera simultánea.  En consecuencia, algunos jugadores (players) pueden recibir una recompensa (payoff) y otros pueden perder.  

La teoría de los juegos nos permite analizar el vínculo existente entre los jugadores bajo un enfoque racional, en otras palabras, involucra un vínculo estratégico bajo el cual el resultado posee una relación directa con las decisiones asumidas por cada jugador.  

Regresando al concepto de corrupción, es fácil advertir que puede abordarse y analizarse como un acuerdo, luego de transitar un proceso de negociación, que comprende las diversas alternativas de persuasión y comunicación establecidas entre ambos jugadores. Este proceso de negociación generalmente conduce o culmina en un acuerdo de corrupción.  

El proceso de negociación se consolida en un proceso de estrategias apoyado en las expectativas de ambos participantes. Va de suyo que cada jugador intentará de anticipar la acción de su oponente antes de decidir. De esta manera la combinación de ambas expectativas permitirá acceder a un acuerdo.  

Obviamente, nuestro objetivo es evitar que dicho acuerdo de corrupción pueda ser alcanzado arbitrando las medidas necesarias para que esta negociación caiga en un “punto neutro”, convirtiéndolo en un medio para combatir la corrupción. La corrupción conceptualmente es la acción de dar o recibir algo valioso de parte de una persona (humana o jurídica) que permita seducir a otra para lograr que realice o deje de hacer algo con el objeto de evadir una norma o regla formal o informal establecida o vinculada a esta negociación en beneficio de aquel que brinda algo valioso o de tercera persona.  

Si tratáramos de interpretar esta definición, encontraríamos 4 características distintivas:  

 i. Interacción entre dos o más jugadores;  

 ii. Abuso de poder, echando mano a la autoridad para obtener beneficios individuales; 

iii. Ocultamiento de un acuerdo, encubriendo beneficios o ventajas, que descarta totalmente la publicidad de esta negociación; y  

iv. Transgresión / Evasión de normas o reglas formales o informales.  

Al considerar los casos de corrupción se supone, que los participantes alcanzan un acuerdo porque ambos poseen una misma expectativa, “Ganar”.  

Considerar juegos simultáneos permite revisar esta visión de “Ganar/Ganar” en los acuerdos de corrupción si se logra incorporar el concepto de “información asimétrica” mencionado ut-supra. Bajo este esquema 

pueden presentarse cualquiera o todas las características enumeradas arriba. Casi en la totalidad de los casos de corrupción la información asimétrica inclina la balanza hacia el lado del oferente del proceso corrupto, permitiendo a la contraparte sumar un esquema de riesgos a los beneficios esperados.  También es cierto que la incorporación de riesgos en una negociación corrupta lo convierte en un acuerdo poco o menos atractivo, pues es menos valorado que otra negociación donde la obtención de beneficios no posee riesgos asociados.  

Es un buen momento para comenzar a plantear estrategias anticorrupción de manera general para enfocarnos luego en el juego de la política vinculada a la información pública. Desde el punto de vista de la anticorrupción, es apropiado regresar sobre el concepto de “punto neutro”. El jugador que acepta la oferta logra identificar probables riesgos, con lo cual, se verá tentado a negociar sobre este punto pudiendo llevar a una situación donde ambos jugadores mantengan posiciones incompatibles.  

De la misma forma, creo que también es oportuno mencionar que existen tres clases de estrategias que las partes de este acuerdo pueden iniciar vinculadas con la comunicación, el tiempo que conlleva ejecutar la estrategia y la persuasión.  

Algunos ejemplos que vinculados a ello que llegan a mi memoria, se vinculan a acciones que la parte que lleva adelante una oferta asuma una estrategia de incomunicación frente a su contraparte para evitar posibles amenazas futuras.  

De manera similar, la transgresión de normas o reglas explícitamente suelen incorporar en jugador que cumple el rol de receptor de una oferta, un estado de incertidumbre sobre la evaluación de sus propios riesgos. Contrariamente, bajo un esquema de reglas o normas poco transparentes puede favorecer a la parte que realiza la oferta usándolo como medio para persuadir a su contraparte sobre la ausencia de riesgos.  

Típico fue el comportamiento de algunos funcionarios públicos de la Argentina y de estados latinoamericanos que hicieron uso del abuso de poder que le permite adoptar acciones impregnadas de discrecionalidad. Un caso típico en Argentina y en la región, fue la alteración de los procesos de licitación pública, en particular el ofrecimiento de contratos de obra pública a ciertos proveedores a cambio una promesa de un aporte dinerario mediante la alteración del proceso de licitación.  

Recíprocamente, quien desempeña el rol de receptor de la oferta puede incursionar en abuso de poder, digamos un CEO o empresario para alterar un estado financiero corporativo con el fin de “disimular” el pago de un soborno.  

Finalmente, el tiempo de ejecución de una estrategia puede constituirse en una amenaza para las partes y conllevar a un estado de punto neutro.  

El núcleo central de los problemas de los acuerdos de corrupción se presenta en el área de beneficios, sin caer en aquellos en los cuales quien recibe la oferta deba anticipar riesgos.  

Cabe destacar además que las condiciones imperantes en las instituciones públicas y políticas juegan un papel vital para el alcance de objetivos asociados con la corrupción, por ello es mi importante modificar 

las estrategias de quien ofrece y quien recibe en este pacto. Como?. Licuando la reputación a través de la introducción de “red flags”.  

Pensemos solo un segundo sobre la reputación. Que podríamos intentar para “licuarla”?. Podría proponerse como sucedió en otros gobiernos la creación y distribución de “black lists” para exponer públicamente a las organizaciones sancionadas por defraudación contra el Estado. De esta manera puede evitarse la contratación por parte del Estado de empresas allí incluidas.  

De forma similar podría procederse sobre los funcionarios públicos y empresas que participaron en estafas a otras organizaciones, a modo de proceso disuasivo frente a la corrupción entre partes de origen privado. Sin embargo, esta línea de acción actúa sobre la reincidencia en el actuar de los participantes, pero no interfiere en su reincorporación.  

Bajo el denominado “juego de la política pública” un “player” corrupto actúa contra el Estado. El Estado debe mantener una doble estrategia de carácter persistente si pretende evitar un acuerdo: Hacer una amenaza (de cancelación) conjuntamente con una promesa de abstención (concesión). Un caso de renombre en Argentina vinculado con redes corruptas fue el caso Siemens.  

Un fenómeno extremadamente conocido e interesante es el denominado “puertas giratorias” cuya definición fue tratada por “Transparency International”. Este refiere ”al movimiento de profesionales que pasan de trabajar en el sector público al sector privado y viceversa, aprovechándose por ejemplo de la experiencia y contactos adquiridos durante su cargo público para ponerlo al servicio de un empleador”.

Según datos de la OCDE (06/2011) más del 75% de los nuevos cargos senior en el gobierno del Reino Unido provenían de ámbitos ajenos a la administración pública, lo cuales dentro de un período de 4 o 5 años regresaban al sector privado. Los sectores reconocidos como proclives al fenómeno “puertas giratorias” son: salud, agricultura, finanzas, energía y defensa.  

Una real preocupación de este modelo de corrupción es de que manera puede comprometer la integridad e imparcialidad de la función pública. Por lo tanto, si bien este traslado no debe ser desalentado, debe controlarse, de lo contrario las políticas pueden resultar distorsionadas de 2 maneras:  

o Existe un riesgo de que los ministros u otros funcionarios públicos otorguen ventajas injustas o indebidas a un sector, industria o compañía a cambio de contratos o empleos lucrativos luego de abandonar la administración pública.  

o Utilizar información privilegiada obtenida a través de un empleo en el Estado (contratos personales o profesionales) y ponerla al servicio de una organización con miras a encarar negociaciones o contrataciones públicas, con entidades del sector público.   

Conclusiones  

A modo de conclusión, podemos decir que algunos de los aspectos claves que deberían incluirse en las políticas contra la corrupción, y que posibilitan que la negociación caiga dentro de un estado de “punto muerto”, pues ambas partes se comprometen a mantener posiciones incompatibles, son:  

ii. Que la parte que recibe la oferta identifique probables riesgos en la negociación.  iii. Incorporar a las políticas de corrupción un condimento de desconfianza entre los jugadores. A modo de ejemplo podría mencionar:  

o perjudicando la reputación de quien lleva a cabo la oferta en el acuerdo trasladando esta idea a la contraparte de que no puede conocer “verdaderamente” cual es el proceso de corrupción que muy bien conoce quien oferta)  

o o transmitir a la parte que recibe la oferta en que consiste el proceso de corrupción, en caso de que su contraparte intenta persuadirlo.  

En consecuencia, esta “conciencia” de información asimétrica sumada a la incorporación de “red flags” de riesgos, se constituyen en la clave contra la corrupción.  

Resistir la corrupción no solo implica tomar una posición ética, también los riesgos deben ser tomados previamente y asegurar de comunicar una “amenaza” sujeta a una condición.